Obligación de políticos y funcionarios de informar, explicar y justificar frente a la ciudadanía sobre el uso que han hecho de el poder que ésta les ha conferido; para ello los Estados democráticos crean, a través de la Ley, agencias estatales encargadas tanto de supervisar como de sancionar a los servidores públicos. Es un concepto bidireccional, además de informar, implica responder a los cuestionamientos, asumir responsabilidad por las decisiones tomadas, y en su caso, recibir una sanción cuando hayan cometido errores, demostrado incompetencia o hayan engañado a la ciudadanía (Schedler, 2008). En una democracia representativa el poder debe controlarse, para ello se creó la división de poderes que tiene mecanismos institucionales de control mutuo (rendición de cuentas horizontal). A través de las elecciones, la ciudadanía puede sancionar a los gobernantes negándoles su voto, ya bien sea a ellos o a su partido (rendición de cuentas vertical) (O´Donnell, 1998).
Elementos fundamentales
Siempre que en castellano se habla de rendición de cuentas se remite al término anglosajón accountability, como bien dice Schedler (2008: 11-12), este término “viaja mal de un idioma a otro”, en la traducción se pierden distinciones finas que son importantes, “cuando traducimos accountability como rendición de cuentas pagamos un costo estético inevitable”.
Es un concepto comprensivo que se sostiene en un trípode: 1) informar 2) justificar 3) sancionar. Obliga al gobernante a hacer transparente su información, además le exige a éste explicar y defender sus acciones, decisiones y resultados a satisfacción de quien le pide cuentas. Por último, debe existir un sistema sancionatorio capaz de castigar al funcionariado elegido o designado, cuando hace las cosas mal, viola el marco legislativo o excede sus facultades. La rendición de cuentas sin sanción es un acto de simulación, no un sistema de control del poder; es característica esencial de un Estado democrático de derecho dividir el poder para controlarlo.
Luis F. Aguilar, citado por Ugalde (2016:20) enfatiza la importancia de reconocerla como un acto obligatorio y no como graciosa concesión del gobernante: “rendir cuentas significa responsabilidad no en el sentido moral, sino en el social-jurídico de ser responsable de algo ante alguien; implica el sentido de información obligada (no opcional) y de información sobre el cumplimiento de la responsabilidad”. En este sentido, podemos afirmar que la rendición de cuentas supone un entramado legal, es conditio sine qua non del diseño institucional de una democracia representativa. A los servidores y funcionarios públicos se les confieren facultades que se traducen en acciones específicas de administración pública, éstas deben ser acatadas y fiscalizadas por agencias que el Estado crea para este propósito, en caso de incumplimiento exigen sanción.
El Estado democrático de derecho parte de dos supuestos igualmente importantes: primero, el poder político emana del pueblo y segundo, éste debe ser controlado tanto a través de la división de poderes como por la ciudadanía en ejercicio de sus derechos. El ejercicio del poder requiere de controles y equilibrios endógenos (División de poderes: Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial y actualmente la creación de organismos autónomos que tienen funciones de regulación o de control) así como controles exógenos como son las organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación que se convierten en factores de exigencia para el buen funcionamiento de la rendición de cuentas. (Schedler, 1999).
La rendición de cuentas horizontal parte de una relación de igualdad entre los poderes que establece la constitución de un determinado país. Cada uno de estos poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) tiene entre sus facultades la obligación de controlar a los otros poderes para así salvaguardar la libertad de la ciudadanía que podría verse amenazada por abusos de poder (Huerta, 2010). La rendición de cuentas vertical se funda en la convicción democrática del gobierno representativo de que la ciudadanía hace al Estado y elige a sus gobernantes para que tomen decisiones en su representación y siempre con la obligación de poner el beneficio de la ciudadanía por encima de sus intereses personales o de su partido, en caso de traicionar este mandato básico, la ciudadanía puede castigarlos a través del voto.
Ugalde señala cinco características de la rendición de cuentas que nos permiten entender mejor su significado y al mismo tiempo distinguirla de otros conceptos con los que está relacionada: Delegación. La rendición de cuentas implica delegación de autoridad y responsabilidad de aquel al que se le confía un mandato. Representación. Alguien actúa en nombre de otro y por tanto puede pedirle cuentas de sus hechos. Responsabilidad mutua. Quien recibe el mandato tiene la obligación permanente de informar y responder de sus actos y, al mismo tiempo, el mandante tiene el derecho y la capacidad de exigirle información transparente, verdadera y objetiva además de las explicaciones correspondientes. Sanciones. En caso de incumplimiento, estas deben tener consecuencias legales, es decir, castigos; en el ejercicio del poder delegado democráticamente debe haber un aspecto punitivo relacionado con los incumplimientos. Contrato. La delegación de autoridad se hace a través de una suerte de contrato; las relaciones políticas en una democracia constitucional representativa establecen la relación de la ciudadanía con sus representantes y gobernantes, así como entre los poderes a través de un entramado legal que dice claramente para que está facultada cada una de las autoridades y qué resultados se esperan de ella. (Cfr. Ugalde, 2016 pp. 21-23).
La experiencia mexicana
El uso y apropiación del concepto de rendición de cuentas en México es muy reciente, propio del proceso de transición a la democracia en los albores del siglo XXI. Si bien siempre ha existido en México la división de poderes, no es suficiente un arreglo con separación de poderes e instituciones de rendición de cuentas que estén plasmados en las leyes. Si de jure o de facto uno de los poderes acumula demasiado poder por largo tiempo, la capacidad efectiva de los otros poderes de limitarlo disminuye.
Dos eventos son esenciales en México para constituir un verdadero sistema de rendición de cuentas. Primero, la reforma constitucional de 1994 que facultó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación a funcionar como Tribunal Constitucional, con ello se incrementó de manera significativa la capacidad de control del Poder Judicial sobre el Legislativo y el Ejecutivo.
Por otro lado, el Poder Legislativo tuvo la oportunidad de controlar eficientemente al Poder Ejecutivo a partir de 1997 cuando se acabó de resquebrajar la hegemonía de un solo partido y se alcanzó una democracia electoral real (a pesar de sus imperfecciones). Tanto el sistema de partidos competitivo como el sistema electoral equitativo han asegurado que en la Cámara de Diputados y en la de Senadores estén representados el partido en el gobierno y los partidos de las diversas oposiciones, esto facilita el funcionamiento de mejores controles sobre el Poder Ejecutivo. Como consecuencia de la democracia electoral la ciudadanía puede eficientemente premiar o castigar con su voto al gobierno en turno.
Fue hasta la década de 1990 que en México se hicieron los cambios constitucionales y legales para propiciar un verdadero sistema de equilibrio entre los tres poderes al que coadyuva la creación de organismos con autonomía constitucional. Esto ha generado el balance necesario para que el sistema de rendición de cuentas horizontal pueda evitar de manera efectiva el ejercicio autoritario del poder. La transformación política y social de las y los mexicanos ha propiciado simultáneamente el empoderamiento de la sociedad civil e incrementado la libertad de los medios de comunicación lo que a su vez ha hecho posible el fortalecimiento de la rendición de cuentas vertical.
Bibliografía recomendada
Guerrero Gutiérrez, E. (2008). La transparencia (Colección Para entender). Nostra Ediciones.
Huerta, C. (2010). Mecanismos constitucionales para el control del Poder Político. Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México.
Maravall, J. M. y Sánchez-Cuenca, I. (eds.) (2007). Controlling Governments. Voters, Institutions and Accountability. Cambridge University Press.
O’Donnell, G. (1999). Horizontal Accountability in New Democracies. En A. Schedler, L. Diamond y M. F. Plattner (eds.) The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies (pp. 29-51). Lynne Rienner Publishers.
Peruzzotti, E. y Smulovitz, C. (2001). Controlando la Política. Ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas. Editorial Temas.
Przeworski, A., Stokes, S. C. y Manin, B. (eds.) (1999). Democracy, Accountability, and Representation. Cambridge University Press.
Schedler, A., Diamond, L. y Plattner, M. F. (1999). The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies. Lynne Rienner Publishers.
Schedler, A. (2008). ¿Qué es la rendición de cuentas? (Cuadernos de transparencia No. 3). Instituto Federal de Acceso a la Información Pública.
Ugalde, L.C. (2016). Rendición de cuentas y democracia. El caso de México (Cuadernos de divulgación de la cultura democrática No. 21). Instituto Federal Electoral.
