El federalismo es una doctrina organizacional que propone un pacto o asociación entre de diferentes jurisdicciones o niveles de gobierno. Tradicionalmente, en el pacto federal se fundamenta la existencia de un gobierno o jurisdicción central, así como gobiernos o jurisdicciones de menor nivel, que conservan su autonomía, pero que comparten un orden constitucional.
Se trata de un concepto profundamente normativo, que como señala Guillén (2001) establece atribuciones y responsabilidades públicas y una independencia política recíproca. De modo que el federalismo presupone un conjunto de reglas e instituciones sobre cómo deben asociarse los gobiernos de distinto territorio, orden y nivel.
Elazar (1990) refiere que el origen del concepto se remonta a la Biblia, en donde la asociación entre Dios y la humanidad derivó en una relación política. A través de las uniones familiares se establecieron pactos político-religiosos (brit en hebreo). La idea de pacto también está presente en la etimología latina foedus.
En ese sentido, este autor señala que federalismo implica una vinculación de individuos, grupos y entidades políticas en una unión duradera pero limitada; se establecen fines comunes, pero cada parte conserva su soberanía.
La naturaleza prescriptiva del concepto ha trascendido la teoría y se ha convertido en una ideología o aspiración política. Esta naturaleza prescriptiva se ha desarrollado a lo largo de los enfoques jurídico, político y económico, como se expone a continuación.
El enfoque jurídico
De acuerdo con Lenaerts (1990), el federalismo abreva fundamentalmente del constitucionalismo. En esta escuela se define la naturaleza y composición de un gobierno limitado por el estado de derecho y los derechos de propiedad.
La principal aportación del derecho a la doctrina del federalismo ha sido privilegiar la necesidad de un orden constitucional que ponga pesos y contrapesos al poder público. Los constitucionalistas tradicionales y contemporáneos discuten ampliamente cómo se deben definir y establecer en el federalismo aspectos sustantivos tales como: la forma y contenido de una constitución, la división de poderes, un poder judicial fuerte e independiente, la coexistencia de distintos niveles de gobierno, y la dualidad en la representación política de la ciudadanía (Elster y Slagstad, 1988).
El constitucionalismo estadounidense ha desarrollado al menos dos propuestas para entender al federalismo. La primera de tipo integrador (integrative), en donde hay un orden constitucional que distingue entre un gobierno central fuerte y gobiernos periféricos, que no compiten, sino que comparten la representación política. La segunda de tipo devolucionario (devolutionary), que refiere a un orden constitucional que redistribuye los poderes de una entidad previamente unitaria, a través de un estatuto de autonomía (Lenaerts, 1990).
El enfoque político
En los estudios y ensayos políticos, la discusión sobre el federalismo se concentra en la distribución del poder y la autoridad entre los diferentes niveles de gobierno. Por ejemplo, Montesquieu (1748) piensa en una forma organizativa en la que se distribuye el poder a través de pequeñas repúblicas, quienes tienen la “excelencia del gobierno interior de cada una, y, respecto al exterior, tiene todas las ventajas de las grandes monarquías en virtud de la asociación”(p. 577).
La idea de la distribución del poder está más desarrollada en las ideas de Hamilton, Madison y Jay (1788) quienes proponen un sistema federalista caracterizado por la autonomía de los gobiernos locales, pero unidos a través de una sola figura. De hecho, Madison concibió al federalismo como una forma de proporcionar bienes colectivos en un gran territorio sin sacrificar la responsabilidad local.
Finalmente, una aportación más del enfoque político tiene que ver con la conexión entre federalismo y democracia. Por un lado, se espera que el gobierno central y los periféricos sean legítimos desde el punto de vista electoral. Bajo esta perspectiva es indispensable que el federalismo garantice la inclusión de todos los niveles de gobierno en la toma de decisiones y respete las normas de un proceso representativo tradicional.
Guillen (2001) define que la democracia en un gobierno federal es: a) condición para la expresión soberana de la voluntad popular; b) base del autogobierno de las partes de una federación, y c) condición para que cada entidad pueda intervenir en la formación de la voluntad colectiva del todo federal.
Otros autores como Elazar (1990) argumentan que en la práctica solo aquellos países que garantizan el estado de derecho y respetan los procedimientos democráticos pueden ser considerados como sistemas federalistas reales. En esa misma tesitura, Roddes (2006) señala que los politólogos ven el federalismo como un camino hacia la paz y la democracia en sociedades divididas.
El enfoque económico
Desde la perspectiva económica también existen importantes aportaciones. La primera de ellas es asociar la arquitectura institucional del federalismo con la eficiencia económica. Roddes (2006), por ejemplo, argumenta que el federalismo puede beneficiar a la hacienda pública porque induce mejoras en la eficiencia, la responsabilidad y la gobernanza.
De hecho, el federalismo fiscal clásico señala que la eficiencia económica depende de la diferenciación de funciones entre los niveles de gobierno; esta diferenciación es particularmente relevante para la estabilidad económica, la redistribución equitativa del ingreso y la asignación de bienes y servicios públicos (Musgrave, 1959; Oates, 1968).
Una segunda aportación estriba en plantear la necesidad de una estructura descentralizada para el cumplimiento de esas tres funciones. Esto no es menor pues mientras que en la ciencia política se pensó en la separación de poderes, en la ciencia económica se pensó en la separación de funciones. Así, en el federalismo fiscal se plantea que a los gobiernos de mayor nivel les corresponden las funciones de estabilización y redistribución de la economía, en tanto que a los gobiernos de menor nivel les corresponde la provisión de bienes y servicios (Oates, 1972). La racionalidad de esta separación de funciones se sustenta en la consideración de que los gobiernos de menor nivel son más capaces de proporcionar los bienes y servicios preferidos por sus ciudadanos.
Una tercera aportación es el reconocimiento de que existen fallos en el diseño del federalismo fiscal que deben ser corregidos mediante incentivos. Los economistas de los últimos años han problematizado cómo los intereses políticos pueden corromper la eficiencia gubernamental. También han advertido como los distintos grados de desarrollo institucional, económico, político y social de los gobiernos locales afectan el funcionamiento del federalismo. Dos ejemplos de dichos fallos son la ineficiencia fiscal y la inequidad fiscal (Boadway y Shah, 2009). La cuarta aportación consiste en proponer mecanismos de transferencias o subvenciones para promover un desarrollo económico más igualitario.
El federalismo mexicano ha hecho sus propias adecuaciones en lo jurídico, político y económico. En todos estos ámbitos, nuestro diseño institucional estableció mayores competencias para el gobierno central que para los estados y los municipios. Aunque es innegable que dicho diseño permitió la unidad nacional, todavía existe un importante déficit en la consolidación local de las democracias, en la autonomía local de las finanzas públicas y en la disminución de la desigualdad en todos los ámbitos.
Bibliografía
Boadway, R. y Shah, A. (2009). Fiscal Federalism: Principles and Practices of Multiorder Governance. Cambridge University Press.
Elazar, D. J. (1990). Exploring federalism. University of Alabama Press.
Elster, J. y Slagstad, R. (eds.) (1988). Constitutionalism and Democracy (Studies in Rationality and Social Change). Cambridge University Press.
Guillén López, T. (2001), Federalismo, gobiernos locales y democracia. Instituto Federal Electoral.
Lenaerts, K. (1990). Constitutionalism and the Many Faces of Federalism. The American Journal of Comparative Law, 38(2), 205-263.
Hamilton, A., Jay, J. y Madison, J. (2000). El Federalista (G. R. Velasco, trad.). Fondo de Cultura Económica.
Montesquieu, C. (1985). Del espíritu de las leyes (6a ed). Editorial Porrúa (original publicado en 1748).
Musgrave, R. A. (1959). The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy. McGraw-Hill.
Oates, W. E. (1968). The theory of public finance in a federal system. The Canadian Journal of Economics, 1(1), 37-54.
Oates, W. E. (1972). Fiscal Federalism. Harcourt Brace Jovanovich.
Rodden, J. (2006). Federalism. En B. R. Weingast y D. Wittman (eds.) The Oxford Handbook of Polictical Economy (pp. 350-367). Oxford University Press.
